如何遏制“兩高”項目頂風上馬

訪生態環境部環境規劃院副院長嚴剛

9月6日，生態環境部公布第二輪第四批中央生態環境保護督察典型案例，指出一些地方存在煤量替代弄虛作假，違規建設“高耗能”“高排放”項目等問題。此前，第二輪前三批中央生態環保督察反饋問題中，一些地方也存在違法違規上馬“兩高”項目。

“兩高”項目盲目發展，不僅影響區域環境質量改善，還嚴重影響碳達峰碳中和目標實現。習近平總書記主持召開中央深改委第二十一次會議時強調，嚴把“兩高”項目準入關口，推進資源節約高效利用，培育綠色低碳新動能。

為什么一些地區要頂風上馬“兩高”項目？如何遏制和管控？如何整改？記者就此專訪了生態環境部環境規劃院副院長嚴剛。

堅決遏制“兩高”項目盲目發展是完整、準確、全面貫徹新發展理念的重要舉措

記者：“高耗能”“高排放”主要有哪些項目，對生態環境會造成哪些危害？

嚴剛：“高耗能”“高排放”項目，也就是通常所說的“兩高”項目，涉及行業多、覆蓋面廣。具體來講，“兩高”項目一般是指煤電、石化、化工、鋼鐵、有色冶煉、建材等行業的項目，這些行業均是污染物和二氧化碳排放的重點行業，據估算，占全國二氧化碳排放70%以上，主要大氣污染物排放50%左右。

當前，一些“兩高”項目存在手續不全、產能替代“一女多嫁”、煤炭替代不實、審批要求落實不力、節能審查不到位等問題。由于其高耗能、高排放的特征，“兩高”項目盲目發展，將導致資源能源過度消耗，帶來環境污染和碳排放問題，對生態環境質量持續改善和減污降碳造成巨大壓力。如果盲目上馬“兩高”項目得不到有效遏制，不僅會沖高我國碳排放水平、增加污染治理和生態保護修復壓力，還存在顯著的高碳鎖定問題，有可能形成“擱置資產”和投融資風險，加劇經濟發展與生態環境保護間的矛盾，嚴重影響美麗中國建設和碳達峰碳中和目標愿景的實現。

記者：從優化調整產業結構和促進經濟社會發展的角度看，遏制“兩高”項目有何重要現實意義？

嚴剛：黨中央高度重視堅決遏制“兩高”項目盲目發展工作。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，要堅決遏制“兩高”項目盲目發展，推動綠色轉型實現積極發展。習近平總書記在主持中共中央政治局第二十九次集體學習時強調：“不符合要求的高耗能、高排放項目要堅決拿下來。”從優化產業結構和促進經濟社會發展的角度看，堅決遏制“兩高”項目盲目發展是完整、準確、全面貫徹新發展理念的重要舉措，為新發展階段深化供給側結構性改革提供了重要抓手，為轉方式、調結構帶來重要契機。

有利于促進傳統產業優化升級，推動工業綠色低碳轉型。在遏制“兩高”項目盲目發展過程中，通過嚴控“兩高”項目增量、優化存量，能夠從根本上解決地方產業層次整體偏低、結構偏重、布局不合理、低水平重復建設問題，倒逼淘汰落后產能，改造提升傳統產業綠色化水平，推動“兩高”行業向綠色、環保、低碳、循環方向發展。

為戰略性新興產業騰出發展空間，加快經濟發展新舊動能轉換。遏制“兩高”項目盲目發展，為數字經濟等戰略性新興產業和高新技術產業發展騰出更多空間，為綠色低碳產品以及綠色環保裝備發展創造更多機會，有助于加快新舊動能轉換，促進產業結構優化調整，推動經濟社會發展全面綠色轉型。

從源頭上減少污染物和碳排放，推進減污降碳協同增效。遏制“兩高”項目盲目發展，從產生源頭上切斷了“三廢”排放和碳排放來源，降低了環境污染末端治理和碳減排的壓力，打通了優化前端產業結構推動減污降碳工作的關鍵堵點，有助于精準高效推動生態環境質量持續改善和“雙碳”目標實現。

主觀認識不足、控制行動乏力、發展觀念尚未根本轉變是部分地區頂風上馬“兩高”項目的主要原因

記者：生態環境部有關司局負責人介紹，“十四五”之初，部分地區上馬高耗能、高排放項目抬頭。為什么一些地區要頂風上馬“兩高”項目？

嚴剛：“十四五”時期是我國轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻堅期，也是實現2030年前碳達峰的關鍵期、窗口期。在國家堅決遏制“兩高”項目發展形勢下，部分地區仍頂風上馬“兩高”項目。究其原因，可概括為三方面：

主觀認識不足。部分地方和領導干部對于推動實現碳達峰碳中和的重大意義以及以減污降碳為牛鼻子加快推進經濟社會發展全面綠色轉型的理解不夠深刻、認識不夠徹底，主觀上還沒有做好綠色低碳發展準備。有些地方甚至把碳達峰當成“碳沖鋒”“攀高峰”，認為2030年前是提高化石能源使用的“窗口期”，沒有清晰認識到地方高位碳達峰對碳中和帶來的壓力，形成了2030年碳達峰之前可以抓緊上一些高耗能、高排放項目，還可以繼續大幅提高化石能源使用量的思想誤區。

控制行動乏力。一些地方對“兩高”項目審批管理權限層層下放、一放了之，存在事中事后監管嚴重不足現象。同時，國家碳達峰碳中和頂層設計方案尚未正式出臺，還沒有形成推動碳達峰碳中和清晰的時間表、路線圖、施工圖，也沒有建立有效的激勵約束以及考核機制，使得部分地區缺少明確要求，導致遏制“兩高”項目行動乏力，出現政府監管缺位現象。

發展觀念尚未根本轉變。有的地區片面追求GDP增長、以GDP為引領的發展觀念未得到根本改變，尤其是當前受經濟下行壓力、新冠肺炎疫情等影響，在推進綠色發展上出現了搖擺。在發展方式的選擇上，很容易受傳統發展路徑依賴的影響，慣性堅持過去高投入、高消耗、以資源環境為代價的粗放型發展模式。

地方政府落實“兩高”項目防控措施不力、問題突出的，實施區域限批，納入中央生態環境保護督察

記者：如何從源頭管控“兩高”項目，管控的重點在哪里？

嚴剛：源頭防控是遏制“兩高”項目盲目發展的治本之策。5月31日生態環境部公布的《關于加強高耗能、高排放建設項目生態環境源頭防控的指導意見》，圍繞嚴把審批關、準入關和監管關，在宏觀、中觀和項目三個層面，明確了生態環境管理要求，引導“兩高”項目低碳綠色轉型發展。具體看：

在宏觀層面，加強生態環境分區管控約束，加快推進“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）成果在“兩高”行業產業布局和結構調整、重大項目選址中的應用，充分發揮“三線一單”引領“兩高”項目合理布局、有序發展的作用。京津冀及周邊地區等“兩高”項目密集、環境空氣質量改善任務艱巨的區域，要采取更加嚴格的措施嚴控“兩高”項目發展。

在中觀層面，強化規劃環評效力，對涉“兩高”行業的綜合性規劃、工業和能源等專項規劃、產業園區規劃進行嚴格審查。以“兩高”行業為主導產業的園區規劃環評，要增加碳排放情況及減排潛力分析，推動園區綠色低碳發展。推動煤電能源基地、現代煤化工示范區、石化產業基地等開展規劃環境影響跟蹤評價，完善生態環境保護措施并適時優化調整規劃。

在項目層面，要嚴格“兩高”項目環評審批，提升清潔生產和污染防治水平，推進減污降碳協同控制。嚴把新改擴建“兩高”項目的環境準入關，嚴格落實產業政策，從嚴、從緊、從實控制“兩高”項目上馬。要嚴格執行產業規劃、“兩高”項目產能替代、污染物削減替代、煤炭消費削減替代等政策。提升“兩高”項目清潔生產和低碳發展要求，將碳排放影響評價納入環境影響評價體系，從產業源頭控制碳排放量，推進從微觀層面強化減污降碳源頭管控和全過程管理。

記者：對于已建成的不符合要求的“兩高”項目應如何整改？

嚴剛：對于已建成的不符合要求的“兩高”項目要堅決整改，應視具體情況進行分類處置、動態監控。對不落實環評、能評等要求的“兩高”項目，應責令立即整改。對造成重大環境污染或生態破壞的，依法責令停止生產或使用，或報經有批準權的人民政府責令關閉。審批及監管部門工作人員不依法履職、把關不嚴的，依法予以處分；對于未嚴格落實產能置換、煤炭消費減量替代、區域污染物削減替代等要求的“兩高”項目，強化責任追究，對建設單位及相關責任人納入行業黑名單并向社會曝光。地方政府落實“兩高”項目防控措施不力、問題突出的，實施區域限批，納入中央生態環境保護督察。

構建源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的制度和監管體系，開展“兩高”項目常態化監管

記者：如何開展常態化監管，構建有效的制度和監管體系？

嚴剛：構建源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的制度和監管體系，開展“兩高”項目常態化監管，需要做好以下幾方面工作：

建立統一管理臺賬。“兩高”項目常態化監管涉及發改、生態環境、工業信息等多部門，可以在各部門管理動態清單的基礎上，推動建立一套統一的管理臺賬，記錄項目名稱、建設地點、所屬行業、建設狀態、節能審查、環評審批等基本信息，涉及產能置換的還應記錄置換產能退出裝備、產能等信息。

強化監督檢查。包括嚴格開展節能審查，建立“兩高”項目環評與排污許可監督檢查工作機制，強化以排污許可證為主要依據的執法監管，將“兩高”企業納入“雙隨機、一公開”日常執法監管等。

嚴格責任追究。要建立通報批評、用能預警、約談問責等工作機制，對工作開展不力、“兩高”項目準入把關不嚴的地區，嚴格問責，嚴肅查處。將遏制“兩高”項目發展情況納入中央生態環境保護督察范疇，壓實地方政府落實遏制“兩高”項目盲目發展、能耗雙控和污染治理主體責任。

健全激勵政策。完善有利于綠色低碳發展的財稅、價格、金融、土地、政府采購等政策，建立不同類型的碳排放總量控制制度，推進全國碳市場建設。嚴格執行差別化電價政策，對能源消耗、污染物排放超過限額要求的“兩高”行業實行懲罰性電價政策。

　　將減污降碳協同增效作為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手，大力推動工業、電力、交通、建筑四大領域節能降碳

記者：在遏制“兩高”項目發展的同時，應如何開展節能降碳等工作，確保如期實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標？

嚴剛：我國力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和，是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策部署，為加快推動我國綠色低碳高質量發展提供了方向指引，也對節能降碳工作提出了新的要求。實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會變革，需要各地方、各領域、各行業的共同努力。要將減污降碳協同增效作為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手，一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核。去年開始，我院會同14家行業協會和科研機構對電力、鋼鐵、水泥、鋁冶煉、石化化工、煤化工等6個重點行業和交通、建筑兩大領域開展碳排放建模、情景分析、達峰路徑研究，基于重點行業和領域提出全國碳排放達峰路線圖。根據研究成果，在遏制“兩高”項目發展的同時，還要以生產和生活方式全面綠色低碳轉型為方向引領，大力推動工業、電力、交通、建筑四大領域節能降碳工作。

工業領域長期以來是我國能源消費和二氧化碳排放的第一大領域，是影響全國整體碳達峰碳中和的關鍵。要在嚴格控制“兩高”產能盲目增長的同時，圍繞產業結構調整和資源能源利用效率提升，加快工業生產方式綠色低碳轉型，大力推進工業節能降耗，構建低碳循環工業體系。

電力是全國最大的碳排放行業，也是未來10年我國用能增量的主體。要大力推動非化石能源發展，全面提速風光電源布局，構建以新能源為主體的新型電力系統。

交通領域要大力提升新能源汽車發展速度，持續降低新生產燃油車碳排放強度；繼續推進大宗貨物運輸結構調整，加快形成中長距離運輸以鐵路、水運為主的格局；推進綠色低碳出行，形成綠色低碳交通運輸方式。

建筑領域需堅持能效提升與用能結構優化并舉。通過合理控制建筑規模、大力推動北方地區清潔取暖、提高新建建筑節能標準、推廣超低能耗建筑、加大既有建筑節能改造力度、積極推動建筑領域可再生能源應用，多措并舉控制建筑領域碳排放。（記者 吳晶）