失信行為“籮筐化”之憂

信用懲戒泛化亂象調查

本報記者王玨玢、潘曄

繼去年“獻血加信用分”引起熱議后，今年疫情防控期間，信用管理話題再刷一波存在感。

記者梳理“信用中國”網站發現，多地出臺規定，將隱瞞疫病史、接觸史等列為失信行為，并將失信信息歸集至全國信用信息平臺。南京、廈門等地，還將拒不執行小區封閉式管理、公共場所故意不佩戴口罩等，認定為失信行為。

近年來，社會信用管理的觸角，已經延伸至居民生活的方方面面。在細化社會治理的同時，也引發人們對信用懲戒泛化的擔憂。

記者了解到，隨著社會信用創新按下“快進鍵”，也不同程度地出現懲戒過頭、信用濫用等亂象。一些地方的信用建設，僅靠文件驅動，用“文件落實文件”；還有些地方將上訪、招商納入信用評價，造成了較大負面影響。

信用邊界在哪里？信用如何被濫用？征信和信用為何分不清？當前信用體系建設短板是什么？記者就此進行了深入調查。

征信漸成“大籮筐”

信用，這一最先出現在經濟領域的概念，如今已與日常生活關系密切。

據記者統計梳理，2019年以來，浙江、江蘇、陜西、深圳、北京等多地發布信用新規。一些地方還推出了各具特色的“地方信用分”，比如宿遷的“西楚分”，杭州的“惠信分”，福州的“茉莉分”，廈門的“白鷺分”等。

這些五花八門的信用分，更將各種社會表現納入統計，直接與入學、就業、社會救助等掛鉤。可以說，普通人社會生活的方方面面，都已經被籠罩在信用這張大網之下。

不斷擴張的信用邊界，引發人們的擔憂和質疑。去年11月，國家衛健委、央行、銀保監會等接連下文，將無償獻血和ETC欠費，分別作為“加減分項”納入征信。

“無償獻血納入征信系統”“無償獻血成為個人信用加分項”“ETC欠費超期將上報征信”等多個話題，輪番登上微博熱搜，瀏覽量達數億人次。

由多家媒體發起的網絡投票顯示，超七成網民認為，信用概念有被泛化、甚至濫用之嫌。記者在上海、江蘇、安徽等地采訪發現，多數人不贊同失信懲戒泛化。有市民直言，社會信用管理不應變成啥都能裝的“大籮筐”。

信用問題和百姓生活關聯度高，關注度也高。一些地方社會信用管理之所以飽受詬病，被吐槽為無所不包的“大籮筐”，主要來自兩方面的質疑：

首先，是否所有社會問題，都能以“文明”“道德”“誠信”三者之名，納入社會信用管理？

比如闖紅燈、公交霸座、沒有“常回家看看”、欠繳物業費，都已有專項法規管理，再上一把信用鎖，雖然方便了管理者，卻無異于是雙重處罰。

其次，失信懲戒過于隨意，如何避免“土政策”任性加碼？在一些地方，失信處罰包括限制報考公職、子女入學、申請信貸等，其尺度值得商榷。

目前社會上對信用體系出現的質疑，已經引起主管部門高度關注。由于國家層面尚無統一的信用立法和概念釋義，公眾對信用的不解和質疑，可能還會持續下去。

中央黨校(國家行政學院)教授王偉認為，要解決當前“泛信用化”問題，必須解決“什么往里裝”以及“如何裝”的問題。

對失信行為認定的“泛化”，即哪些違法行為應當被認定為失信行為？法律根據是什么？現行立法還不夠明確，邊界不夠清晰。

“對于一些輕微的違法行為，采取較為嚴厲的懲戒措施，不符合過罰相當、不得連帶懲罰等法治原則。”王偉說。

缺乏規制受詬病

記者調查發現，隨著信用體系建設不斷加快，信用管理缺乏規制的弊病逐漸暴露。

一方面，明顯不適合信用管理的行為，也用信用機制調整，引發公眾熱議。南京市人大法制委主任委員姚正陸介紹，失信懲戒機制作為社會信用的“核心部件”之一，可以達到“立竿見影”的實施效果，這讓地方政府看到了強有力的“抓手”。

一些地方推動失信懲戒創新的積極性很高，實際上，不少地方的“政策創新”不夠慎重，解讀社會信用建設存在隨意性。

個別地方在信用評分體系里，甚至設置了“招商引資加分”“鬧訪、纏訪扣分”的條款。信訪人的行為，一旦被評定為嚴重失信，將處處受限，如限制評優、評先，緩評職稱，限制參加政府招標等，嚴厲程度不下于懲治違法。

另一方面，為創新而創新，信用管理成為“特大號工具箱”。記者注意到，一些地方、行業信用建設工作強力推進，政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信等各個體系如雨后春筍。特別是一些地方政府，爭先恐后地要成為“試點”“示范”，有“獨出心裁”做出點信用制度創新的沖動。

針對“失信懲戒泛化”問題，北京信用協會專家委員會副主任林鈞躍撰文指出，當前的社會信用體系建設，已經推進到了一個新階段，所施行的一些舉措，現在看來有越界之嫌。

層層文件難落實

跨部門、跨行業的交叉地帶，本應是信用管理最該發力之處，但恰恰是這些領域，信用政策往往沒有推進，多停留在紙面上。

在信用單位內部，也流傳著“最該管的三不管”“文件內部流轉、落實不過三級”的說法。

由于政府運行多按部委、條線劃分，部門交叉領域成了“紙上建設”高發區。以科研誠信管理為例，從1980年至今，中央和各部委發布的科研誠信政策多達百余個。

2019年9月，科技部牽頭印發《科研誠信案件調查處理規則(試行)》，其中明確：科技部和社科院分別統籌自然科學和哲學社會科學領域的科研誠信案件調查處理工作。

地方科技部門迅速出臺相應的“省級文件”，設立專門的“科研誠信建設辦公室”，作為對中央文件的“落實”。

記者在南京多所高校和科研機構了解到，論文抄襲、學術不端的主體多為個人，而基層單位對這些科研失信人的處置，往往僅限于單位內部，甚至不知道需向上級部門通報信息。

“這樣的情況并非個案。信用建設如火如荼，但以文件傳達文件、發文就算落實的情況也比較普遍。一些部門涉及信用主題的‘紅頭文件’，甚至只在內部流轉，還有些政策以‘保密文件’為由，老百姓根本看不見，傳達層級基本不過三級，政策效力最多不過三年。”姚正陸說。

與經濟信用不同，社會信用覆蓋面廣泛而復雜，在為管理者提供新“抓手”的同時，也存在巨大挑戰。一旦社會信用被泛化濫用，不僅有懶政之弊，還會削弱信用制度的嚴肅性。

公眾為何厘不清

為何一些意在褒獎誠信、約束失信的探索，卻難以得到公眾認同？記者調查發現，解決信用認同難題，需破除三方面障礙：

——兩套信用體系相互混淆。據了解，國內存在兩套信用系統：一套是央行金融信用信息基礎數據庫，即通俗的“征信”，與人們的信用卡逾期等經濟行為相關；另一套是國家發改委主導的社會信用系統，與社會生活各方面關聯，如將霸座、獻血等納入信用。

事實上，很多人對“信用”存有疑惑，誤把社會信用理解成銀行征信。姚正陸介紹，社會信用與征信的界限、區別，對公眾普及力度不夠。實踐中，兩套體系確實存在摻雜不清的問題。

比如，有工作人員在解釋無償獻血納入信用記錄時，稱獻血者也能在金融活動中享受優惠待遇，被質疑有濫用征信之嫌，混淆了“征信”“誠信”“道德”等不同的信用體系，將懲戒和激勵措施裝錯了“筐”。

目前，各地區和部門對信用內涵的界定各不相同，公眾無從知曉其中的區別，更難說接受和執行。

——概念錯亂、表述不清。記者以“信用”“征信”為關鍵詞檢索發現，從1949年至今，中央和地方頒布的相關法律和規章多達4400份。多數與信用相關的條款，以零星表述的方式，存在于合同、消防、物業等各種管理規定之中。

有的文件表述過于籠統，甚至針對同一行為規定不一。諸如，各地探索將出租房屋不登記信息記入征信，將無償獻血納入社會征信體系等，是想表達相關失信行為與社會信用關聯，實際卻表述成了“納入征信系統”。

此外，也存在地區間的表達差異。比如，對于拒不履行垃圾分類規定的，常州、貴陽等地納入社會信用平臺，而深圳則納入征信系統。

——信用邊界模糊。原央行征信中心副主任汪路曾表示，“社會信用體系不健全”成了吸納問題、推卸責任的一個“大筐”。往往一說起問題來，就是“信用缺失”“社會誠信出了問題”。把糾正一切不誠信、市場違規，甚至打擊違法犯罪的希望，都寄托在建立“社會信用體系”上，期待“畢其功于一役”。

理解才能有共識

我國信用體系建設和改革要取得實效，必須加強宣傳引導，做到概念清晰、區分明確。公眾只有了解、理解，才可能支持、遵循，盡快形成社會共識。

姚正陸認為，加強信用普及宣傳，需集中力量做好三個層面的準備工作：首先，理論準備，改變社會信用實踐遠快于理論的現狀，形成統一的概念認知體系；其次，學科準備，打破行政法學、經濟學等相關研究的壁壘，鼓勵院校多學科融合研究，并將設定社會信用邊界、確立基本原則等作為重要目標；還有宣傳準備，向公眾宣傳中國社會信用體系的重要性，及時吸納并反饋公眾的意見。

王偉認為，當前的社會信用體系建設，集中體現為金融領域的經濟信用體系，以及社會領域的公共信用體系。通過立法的嚴格界定，要讓公眾搞得清它們分別干什么、管什么。

央行牽頭的金融信用信息基礎數據庫，沿用了發達國家傳統經濟社會中的“征信”概念，其內涵、概念相對成熟明確，已被廣泛接受。

同時，我國的社會信用體系，可以采用“公共信用”等有明顯區分度的表述，發揮概念引領作用，避免與金融領域的信用體系混淆。對于需要記入信用記錄的違法行為，可以表述為記入公共信用檔案，并進行公示等。

信用市場機構專家認為，各類地方和行業的信用法規、文件，是具體信用實踐的最終依憑，其中表述錯誤、概念打架等問題必須盡快解決，對混亂不清的信用概念應明確統一。

專家建議由國家主管部門負責，對涉及信用條款的文件用語，進行統一和規范，對已經發布的信用文件，由原發布部門盡快向公眾解釋說明。

亟待出臺上位法

今年5月1日，《河南省社會信用條例》開始施行。這是繼上海之后，全國第二部省級社會信用方面的綜合性法規。

與其他省份現有條例相比，這個條例在全國首次建立了濫用職權認定黑名單的懲罰機制。

受訪專家還認為，目前社會信用普遍存在“亂、散、雜”弊病，重要原因是頂層法規缺位。

雖然多地已“試水”信用立法，但在國家層面，除2013年頒布的《征信業管理條例》、2014年頒布的《企業信息公示暫行條例》外，新法規一直未出臺。

具體來講，國家層面的社會信用立法，應發揮兩方面指引作用：

一方面，以“負面清單”形式明確不該管什么，嚴格框定信用邊界。

王偉、姚正陸等表示，在加強社會信用理論研究的基礎上，社會、學界對社會信用治理邊界的共識，應該以法律形式明確。

另一方面，闡明信用獎懲措施的實施原則，讓信用治理不出格、不失當。

南京市人大常委會新聞發言人王利民說，信用聯合激勵和懲戒作為信用立法里的“執行條款”，與公眾利益直接關聯，其合理性和可操作性對各地信用法規具有示范效應。

王利民建議針對信用獎懲明確“關聯原則”“比例原則”和“責任自負原則”：即獎懲范圍與直接行為須有明確聯系，獎懲程度與行為輕重程度一致，信用獎懲責任人嚴格界定，不轉移。

此外，建議規定失信信息查詢期限，引入失信主動修復權，鼓勵失信人改過向善。