“用地難”導(dǎo)致煤礦生產(chǎn)隱患集中爆發(fā)

生產(chǎn)真的慢慢恢復(fù)了？問題也已解決了嗎？　

記者向錫盟能源局求證，對方回復(fù)稱，該局領(lǐng)導(dǎo)最近工作較忙，不方便接受采訪。    

據(jù)悉，錫盟煤炭供應(yīng)之所以出現(xiàn)緊張，主要原因在于露天煤礦用地問題，即部分生產(chǎn)企業(yè)剝離面達到臨界，新征地難度較大、時限較長，從而影響了正常生產(chǎn)。究其根本，還要從露天煤礦的開采特性說起。

由于資源特性，露天煤礦的煤層上部覆蓋著數(shù)十米甚至上百米的土層及巖石。需要先對其進行剝離，才能進一步采煤。因此，通常是一邊剝離覆蓋物一邊采煤，礦區(qū)的采掘場、排土場等占用大量土地。“即便是同一座礦，用地需求也會隨著開采面積、原煤產(chǎn)量的增加而擴大。不同于火電等項目建設(shè)，立項之初申請的土地基本等于實際使用面積，同一臺機組也不存在增加用地。”錫盟一家大型煤企負責(zé)人陳某表示，近幾年，隨著開采走向集中化、規(guī)模化，單個煤礦的生產(chǎn)能力逐步提升，用地需求越來越大、難題日益突出。“土地是露天煤礦的基本生產(chǎn)資料，沒有地就沒法生產(chǎn)。”

企業(yè)為何無地可用？原國土資源部不動產(chǎn)登記中心法律顧問、北京金誠同達律師事務(wù)所合伙人吳永高表示，礦業(yè)用地同時涉及礦產(chǎn)開發(fā)、土地利用，分別對應(yīng)采礦證、土地使用證。而采礦用地屬于建設(shè)用地范疇，煤礦需要辦理征、轉(zhuǎn)等手續(xù)，否則就是非法占地，其中“轉(zhuǎn)”正是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。“由于建設(shè)用地指標(biāo)是每年統(tǒng)一分配、逐級下發(fā)，一個縣一年可能只分到幾千畝，露天煤礦一下子就要上萬畝甚至更多。沒有指標(biāo)，征轉(zhuǎn)手續(xù)也就無從辦起。”

與此同時，在國家綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)保及守住耕地紅線等硬要求下，企業(yè)必須嚴格辦理草原征占用、土地復(fù)墾等手續(xù)。手續(xù)辦理復(fù)雜、周期較長，涉及發(fā)改、能源、環(huán)保、自然資源等多個部門，部門之間又存在相互制約，“面對動輒1-2年的審批流程，到了無地可用的時候再申請，必然難以為繼。”吳永高稱。  

“早在2015-2016年，用地難就陸續(xù)引發(fā)減產(chǎn)、停產(chǎn)，如今到了隱患集中爆發(fā)、不得不解決的時候。”陳某表示，出于保供需要，錫盟采取了一些“靈活”做法，即所謂的“解決”方案。凡是被納入國家“8+14”保供名單的煤礦，在地方層面經(jīng)過土地預(yù)審等流程后，可提前報批自然資源部申請受理，由此獲得先行用地資格。例如，尚未完善的草原征占用等手續(xù)，由地方政府出面承諾6個月之內(nèi)補齊。

錫盟自然資源局官方網(wǎng)站消息顯示，截至目前，減產(chǎn)的神華北電勝利能源西一號礦，已獲得自然資源部批復(fù)的先行用地資格；停產(chǎn)的蒙能勝利西三號礦，先行用地申請正在上報。據(jù)一位熟悉情況的當(dāng)?shù)厝耸客嘎叮?0月22日，內(nèi)蒙古自治區(qū)能源局已向國家發(fā)改委經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)局遞交報告，申請新增8處煤礦進入保供名單，由此獲取手續(xù)辦理的“綠色通道”。

“用地難”并非錫林郭勒一地的煩惱

據(jù)了解，無地可用，并非錫盟一地之煩惱。目前，我國露天煤礦數(shù)量已超400處，且隨著煤炭行業(yè)優(yōu)產(chǎn)能工作持續(xù)推進，其占比將呈現(xiàn)上升趨勢。去年11月，本報記者實地探訪的另一大型露天煤礦，也曾出現(xiàn)無地可用、生產(chǎn)停滯。該煤礦相關(guān)負責(zé)人表示，在地方政府和企業(yè)的努力下，部分征地問題已得到解決，但“今年明年的用地是夠了，后續(xù)仍待推進”。

“由于露天煤礦核定產(chǎn)能大、接續(xù)用地規(guī)模大，當(dāng)?shù)赜玫刂笜?biāo)往往無法滿足。建議針對國家保供露天煤礦企業(yè)，由自然資源部直接根據(jù)采礦權(quán)范圍面積給予用地規(guī)劃規(guī)模，不占用當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)的實際需要和自身能力，一次或多次申請礦山建設(shè)用地，以及采掘場、排土場用地，并由主管部門按規(guī)定依法辦理用地手續(xù)。用地申請批準(zhǔn)后，地方再根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)計劃分期供應(yīng)土地，做好日常監(jiān)管工作。”該負責(zé)人稱。   

中國煤炭工業(yè)協(xié)會副會長田會認為，根據(jù)要求，露天煤礦需要對其用地進行復(fù)墾，即生態(tài)恢復(fù)治理工作，且我國部分大型、特大型露天煤礦的治理水平已達到世界領(lǐng)先。土地復(fù)墾之后，若能作為農(nóng)業(yè)用地收回，企業(yè)便可以以此換取新的用地指標(biāo)，這樣既能有效彌補用地缺口，也能達到生態(tài)環(huán)保要求。“然而，究竟復(fù)墾到哪種程度、按照何種標(biāo)準(zhǔn)回收、政府如何進行鑒定，目前均無明確規(guī)定。相比之下，現(xiàn)行政策更關(guān)注綠色礦山的建設(shè)工作，復(fù)墾回收相對滯后。征地難題，既有企業(yè)自身原因，也有法規(guī)制度因素。”

記者還了解到，今年“兩會”期間，錫林郭勒盟委副書記、盟長霍照良曾專門遞交《關(guān)于破解露天煤礦違法用地問題的建議》。對此，自然資源部在《對十三屆全國人大二次會議第2174號建議的答復(fù)》中稱，“2018年底以來，我部已組織開展了對包括露天采礦臨時用地在內(nèi)的各類臨時用地管理的專題調(diào)研，深入了解各地臨時用地方面的需求和面臨的問題。下一步，我部將研究制定規(guī)范臨時用地管理的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合《礦產(chǎn)資源法》的修改工作完善采礦用地政策。”