70年：中國稅收從照“章”納稅到依“法”納稅

70年·中國策(第七期)

70年，我國在持續(xù)改進稅收制度的同時，全面實現(xiàn)了稅收制度的統(tǒng)一，加快提升了稅收法治建設(shè)水平。

新中國成立七十年以來，稅制變革的步伐始終與國家的政治、經(jīng)濟和社會變革緊密相關(guān)。七十年的中國稅制變革，雖然面臨諸多挑戰(zhàn)和困難，但成就巨大，在持續(xù)改進稅收制度的同時，全面實現(xiàn)了稅收制度的統(tǒng)一，加快提升了稅收法治建設(shè)水平。

持續(xù)改進稅收制度體系

我國的稅收制度順應(yīng)經(jīng)濟體制的變化，主要經(jīng)歷了五個發(fā)展時期：第一個時期是從新中國成立到1978年改革開放，建立了新中國的稅收制度，并不斷簡化稅制；第二個時期是從1979年到1993年，為適應(yīng)發(fā)展有計劃的商品經(jīng)濟體制的要求，我國開始對國營企業(yè)征收所得稅，實施國營企業(yè)“利改稅”及工商稅制的全面改革；第三個時期是從1994年到2003年，為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，我國對稅制進行了全面改革；第四個時期從2004年到2012年，為適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，我國稅制進行了多方面的改革和完善，稅制不斷趨向規(guī)范化；第五個時期從2013年至今，在黨中央全面深化改革的部署下，我國稅制改革力度加大，稅制結(jié)構(gòu)日益完善和統(tǒng)一，稅收立法級次明顯提升。

計劃經(jīng)濟時期稅制的簡化改革，背后是對稅收的輕視甚至否定；改革開放后，稅制改革成為經(jīng)濟體制改革的重要助推器。雖然初期稅制呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢，九十年代的全面稅制改革初步適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)和發(fā)展需要，最近二十年的改革，則進一步完善并統(tǒng)一了稅制體系，加強了稅收法治建設(shè)。

全面實現(xiàn)稅收制度統(tǒng)一

改革開放前，我國稅制比較簡單和統(tǒng)一。改革開放后，我國逐步實現(xiàn)了所得稅制、貨物勞務(wù)稅制和財產(chǎn)稅制的全面統(tǒng)一。

在所得稅制方面，1991年將中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法和外國企業(yè)所得稅法合并為外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法，實現(xiàn)了外資企業(yè)所得稅法的統(tǒng)一。

1994年，一方面，將過去對國營企業(yè)、集體企業(yè)和私營企業(yè)分別征收的多種所得稅合并為統(tǒng)一的企業(yè)所得稅，還取消了針對不同所有制性質(zhì)企業(yè)的三個獎金稅和國營企業(yè)調(diào)節(jié)稅，從而實現(xiàn)了內(nèi)資企業(yè)所得稅制的統(tǒng)一；另一方面，將過去對外國人征收的個人所得稅、對中國人征收的個人收入調(diào)節(jié)稅和個體工商業(yè)戶所得稅合并為統(tǒng)一的個人所得稅，實現(xiàn)了個人所得制度的統(tǒng)一。

2006年取消了農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和屠宰稅，城鄉(xiāng)稅制實現(xiàn)統(tǒng)一。2008年，取消了對外征收的外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅，最終實現(xiàn)了內(nèi)外資兩套企業(yè)所得稅制的統(tǒng)一。

在貨物勞務(wù)稅制方面，1994年的稅制改革擴大了增值稅的征收范圍，取消了產(chǎn)品稅，開征了消費稅，形成了以增值稅為主體，并與資源稅、消費稅和營業(yè)稅相配套的工商稅制格局，同時取消了涉外的工商統(tǒng)一稅，將內(nèi)外有別的兩套工商稅制改為內(nèi)外統(tǒng)一的貨物和勞務(wù)稅制。2010年12月1日，城市維護建設(shè)稅的征稅范圍擴大到外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國人，實現(xiàn)了內(nèi)外統(tǒng)一。2011年9月30日，取消對中外合作開采海洋和陸上石油資源征收的礦區(qū)使用費，實現(xiàn)了資源稅的內(nèi)外統(tǒng)一。2016年實現(xiàn)了“營改增”試點全面推廣，取消了營業(yè)稅，所有行業(yè)全部征收增值稅。

在財產(chǎn)稅制方面，2007年取消了專門針對外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外籍個人的車船使用牌照稅，統(tǒng)一征收車船使用稅。2007年和2008年，將外資企業(yè)納入城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，實現(xiàn)了這兩個稅制的內(nèi)外統(tǒng)一。2009年取消了專門針對外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外籍個人的城市房地產(chǎn)稅，統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅，至此，全部財產(chǎn)稅制實現(xiàn)了全國統(tǒng)一。

至2016年底，我國全部稅制基本實現(xiàn)了所有制企業(yè)統(tǒng)一、內(nèi)外統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)一和行業(yè)統(tǒng)一。稅制的統(tǒng)一，為不同性質(zhì)和類型的市場主體創(chuàng)造了大致公平的稅制環(huán)境，有利于經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

加快提升稅收法治建設(shè)水平

改革開放前，我國的稅收制度基本上屬于政府行政管理制度，除了工商統(tǒng)一稅由全國人大常委會審議通過外，其余稅制都沒有立法程序的介入。改革開放后，隨著對外開放的需要，稅收立法工作首先在涉外領(lǐng)域開展，主要表現(xiàn)是1980年和1981年全國人大通過的個人所得稅法、外國企業(yè)所得稅法和中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法，以及1991年全國人大通過的外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法。

除此之外，在相當長的時期內(nèi)，稅制改革并沒有納入稅收法治的軌道。

2012年《中華人民共和國車船稅法》正式實施。2013年黨的十八屆三中全會決定明確提出要“落實稅收法定原則”，2015年十二屆全國人大三次會議舉行新聞發(fā)布會，大會發(fā)言人傅瑩在回答記者提問時明確提出，2020年之前全面落實稅收法定原則。

2015年3月15日，修訂后的《立法法》獲全國人大通過，進一步明確“下列事項只能制定法律：稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，而且對授權(quán)立法做出了限制。“授權(quán)決定應(yīng)當明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當遵循的原則等。授權(quán)的期限不得超過五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。”《立法法》的修訂，進一步明晰了稅收法定的范圍，強化了稅收法定的力度。

2015年8月5日，調(diào)整后的第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃向社會公布，包括房地產(chǎn)稅法、環(huán)境保護稅法、增值稅法、資源稅法、關(guān)稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法等7個稅種立法。

第十二屆全國人大常委會于2016年12月25日通過了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，于2017年12月27日通過了《中華人民共和國船舶噸稅法》和《中華人民共和國煙葉稅法》。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常委會通過了《中華人民共和國耕地占用稅法》和《中華人民共和國車輛購置稅法》。

目前為止，資源稅法、城市維護建設(shè)稅法、印花稅法和土地增值稅法相關(guān)法律草案均已公布，公開征求社會意見。由此可見，最近幾年我國稅收法治建設(shè)的步伐明顯加快。雖然到2020年要完成全面落實稅收法定原則的任務(wù)仍然非常艱巨，但這一符合新時代發(fā)展要求的立法進展仍然值得期待。

總而言之，在國際競爭日益加劇、信息技術(shù)飛速發(fā)展和社會政治經(jīng)濟形勢不斷變化的新時代，稅制改革既要有廣闊的國際視野，還要有敏銳的前瞻把握，更要有公平正義的價值引領(lǐng)。

□朱為群(上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院教授)