有關(guān)H1-B要改革的傳言已存在許久。但當(dāng)特朗普的H1-B改革建議，以行政令的方式出臺之后，仍引起極大的爭議。4月18日，特朗普在威斯康星州簽署行政命令，要求聯(lián)邦部門修改現(xiàn)有H1-B法規(guī)，預(yù)防H1-B簽證欺詐和濫用，并嚴(yán)打外包公司利用H1-B計劃鉆空子、讓低薪外國人搶美國人飯碗的行為。同時，特朗普表明希望取消電腦抽簽方式頒發(fā)簽證：“目前H1-B簽證是以完全隨機的抽簽方式發(fā)放的，這是錯誤的。相反，它應(yīng)該給予最有技術(shù)和最高薪水的申請人，永遠(yuǎn)不應(yīng)該被用來替代美國人（的工作）。”

這一改革方向被認(rèn)為能夠回到H1-B的初衷。但伴隨著目前整個西方的反移民風(fēng)潮，改革則讓人有了更多的解讀。2017年的H1-B申請數(shù)量，已較去年大幅下降了16%。以“美國優(yōu)先”的特朗普總統(tǒng)，自選舉期間就明確釋放出改革移民政策的信號，此舉甚至讓改革范圍之外的群體也感到緊張。

4天收到19.9萬份申請

美國自1990年開始采行H1-B非移民工作簽證計劃，最初發(fā)放此簽證的目的是滿足國內(nèi)企業(yè)對高技術(shù)人才的需求。具有H1-B簽證的人通過在美國境內(nèi)簽證延期，最長可以在美國工作6年。部分工作者之后可申請綠卡。

H1-B簽證必須由雇主提出申請。對很多科技企業(yè)而言，H1-B的確讓他們找到了職位所需要的人才。但簽證的申請過程卻充滿了不確定性和官僚主義。

最主要原因就是“僧多粥少”。H1-B項目每年向外國人發(fā)放6.5萬個工作簽證，另外2萬個面向擁有高級學(xué)位的外國人。而大學(xué)、教學(xué)醫(yī)院和其他非營利機構(gòu)可申請額外的數(shù)量不限的簽證。每年4月1日，政府開始接受將于10月1日開始的下一財年的申請。以2018財年為例，8.5萬個H1-B非移民工作簽證在本月3日開放申請后，4天即已收到19.9萬份申請，之后便停止接受申請。

根據(jù)聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)，2014財年到2017財年名額開放申請后，不到7天時間，申請數(shù)量即超過H1-B年度配額。自2014財年起，由于數(shù)量過于龐大，成千上萬份材料涌入移民局后，移民局只能通過看似公平的電腦抽簽方式，去決定誰有資格獲得H1-B。

改革的呼聲在這幾年越來越高。在特朗普的行政令中，有關(guān)H1-B簽證改革最受關(guān)注的一項條款，就是建議改變現(xiàn)有的獲取H1-B簽證的方法，即采用擇優(yōu)選拔替代現(xiàn)行的隨機抽簽。也就是說，最具資格、薪水最高的工作人員能夠優(yōu)先獲得簽證。

這將會減少雇主和雇員兩方面的不確定性。企業(yè)和員工可以根據(jù)申請者的情況作出評估，從而作出更好的計劃，而不是單純依靠不可預(yù)測的概率去安排人事或規(guī)劃人生。與此同時，這一方式被認(rèn)為同時改善了美國高技術(shù)職位招不到人的現(xiàn)狀。

不少專家也警告，H1-B的確有改革必要，但最后美國政府需要小心翼翼地把握好改革的尺度。智庫ITIF（美國信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會）經(jīng)濟(jì)政策分析師Adams Nager就認(rèn)為，只要政府意識到美國需要繼續(xù)吸引全世界最優(yōu)秀最聰明的人才，就必須以“修改它，而非終結(jié)它”的理念去執(zhí)行總統(tǒng)行政令—這樣的結(jié)果才能對美國經(jīng)濟(jì)有利。

今年的H1-B申請原本已經(jīng)完成，19.9萬人抽取8.5萬個名額，中簽率達(dá)到42.71%，大大高于以往年份。很多申請在美工作的外國人為此歡欣鼓舞。但這項行政命令一旦實行，將讓H1-B簽證申請者再次面臨不確定的前景。當(dāng)然，這項行政令尚存在局限，其真正施行仍需得到國會的支持。而企業(yè)團(tuán)體、特別是對H1-B員工有很大需求的科技公司，很可能會努力對抗這一收緊H-1B簽證計劃的行政令。早在今年1月初，一系列的H-1B改革措施已經(jīng)被提出。改革方向與新行政令建議內(nèi)容部分類似。一是優(yōu)先頒發(fā)簽證給在美國受過教育的大學(xué)生；二是需要證明年薪10萬美元以下的雇員為什么不能夠被本國勞工替代。但之后，這些提案卻一直停留在國會下屬的移民問題委員會，未獲通過。

15%的Facebook美國員工持H-1B簽證

H1-B項目針對的是高技術(shù)人才，大部分簽證都發(fā)放給了科技公司。資料顯示，占主導(dǎo)地位的美國科技公司，包括谷歌、微軟和蘋果，雇傭了數(shù)以千計的H1-B員工。據(jù)聯(lián)邦備案文件顯示，F(xiàn)acebook和芯片制造商高通（Qualcomm）這兩家公司嚴(yán)重依賴H1-B簽證，它們在美國的員工中至少有15%的人持該簽證。許多硅谷初創(chuàng)公司也會雇傭一些H1-B員工。

但根據(jù)特朗普行政令有關(guān)H1-B的改革方向，受影響最大的群體被認(rèn)為是來自印度的IT從業(yè)人員。以往的H1-B采用抽簽制度，最有利于從事科技產(chǎn)業(yè)的印度族裔。因為印度員工和與印度有關(guān)的科技外包公司的數(shù)量眾多，且在美國存在的時間較長。這些公司事實上已經(jīng)建立起了為本族裔員工獲取更多簽證機會的公司關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

以2016年的數(shù)據(jù)為例，在申請H1-B最多的20家雇主中，除了IBM、微軟、谷歌、亞馬遜和幾家會計師事務(wù)所以外，最多的就是信息咨詢公司—也就是“外包”公司，其中包括排名前三的Infosys、Capgemini和Tata。總部設(shè)在印度的外包公司，如威普羅技術(shù)（Wipro Technologies）、Infosys、馬恒達(dá)技術(shù)（Tech Mahindra）和Tata咨詢服務(wù)公司。這些公司與銀行、醫(yī)療保健公司和其他企業(yè)簽訂合同，負(fù)責(zé)執(zhí)行各種各樣的計算任務(wù)，引進(jìn)了數(shù)以千計的移民來做這些工作。總部設(shè)在美國的外包公司，如Cognizant，也雇傭了大量H1-B員工。

這些外包公司為美國企業(yè)提供廉價的IT合同工，并為他們申請H1-B。為了增加中簽的概率，外包公司甚至為同一個人提交多份申請。

白宮日前已明確表示，H1-B的改革目的是通過嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有法律，來管制濫用簽證及欺騙的現(xiàn)象。這主要針對的就是外包公司。

目前，印度方面已經(jīng)回應(yīng)，“美國仍需要印度科技工作者”。一些在美印度人群體則認(rèn)為，H1-B改革對他們并不是只有壞處。據(jù)美國游說團(tuán)體“移民之聲”預(yù)計，美國國內(nèi)有150萬的H1-B簽證持有者正在等待綠卡，其中很多人來自印度。這些人申請綠卡已經(jīng)超過十年。他們多數(shù)符合行政令中所提到的“高薪水”“高技能”，且大多支持此次的H1-B新政。因為他們希望綠卡的申請也能采取同樣的“擇優(yōu)選拔”。

H1-B簽證改革涉及了不同人群的“小九九”。改革對這些準(zhǔn)移民來說，影響是大不一樣的。因此，行政令最終是否真的能變?yōu)檎撸€視乎不同群體之間的博弈。

H1-B簽證的兩面

美國國內(nèi)的一些觀點認(rèn)為，此次行政令是為了平息美國本土勞工對H1-B的批評。

康奈爾法學(xué)院研究移民法的教授Stephen Yale-Loehr援引調(diào)查表示，高技能的外國勞工能夠刺激美國的就業(yè)市場。根據(jù)美國政策國家基金會的調(diào)查，科技公司每增加一個H1-B的職位需求，就能增加五個就業(yè)崗位。

但勞工權(quán)益倡導(dǎo)者卻認(rèn)為H1-B這樣的項目削弱了本地工人的價值。對美國信息技術(shù)公司而言，H1-B是把雙刃劍。聘請大量持H1-B簽證外國勞工的公司，相對同類公司而言人力成本要更低—這有傷公平競爭。但同時，H1-B的收緊卻可能導(dǎo)致有技能的“程序員”等職業(yè)人員出現(xiàn)短缺，從而削弱美國科技公司總體實力。這類工作平均工資并不高，不在“高薪水”“高技能”的范圍內(nèi)。

針對H-1B項目的調(diào)查研究并不算多。目前，甚至沒有一個精確的數(shù)字，告訴人們在美國持有過H1-B簽證的總?cè)藬?shù)是多少。但根據(jù)調(diào)查，H1-B被濫用的實際情況并沒有傳言中那么嚴(yán)重。大部分的雇主仍在遵守規(guī)則—在本國人無法滿足需求的職位上，聘請外國人。調(diào)查顯示，在考慮職位及年齡的變量后，大部分的H-1B工作者拿著與美國公民相當(dāng)?shù)男剿糠謲徫坏墓べY還要略微高于本土員工。

科技公司之外，一些群體也因為H1-B的收緊而感到彷徨。即便是那些H1-B申請數(shù)量沒有限制的NGO也愈來愈感到緊張。因為簽證在收緊，簽證的要求與費用都在增加。

對很多移民而言，H1-B的收緊是一個信號。它的背后，是特朗普上臺之后移民政策的變化，以及整個大環(huán)境的反移民傾向。

根據(jù)美國國際教育協(xié)會等幾個機構(gòu)針對250間美國高校的調(diào)查，近四成大學(xué)國際學(xué)生申請數(shù)量在下降，其中很多來自中東及南亞。而H1-B的收緊可能會令一些潛在留學(xué)生更加猶豫—因為H1-B允許留學(xué)生畢業(yè)后留美工作，而將來，這樣的機會變小了。

事實上，今年的H1-B申請數(shù)量已較去年減少。H1-B申請數(shù)在2016年達(dá)到申請高峰，共收到23.6萬件申請。由于政治不確定性，今年收到19.9萬件，下降約16%。

總體而言，特朗普行政令有關(guān)H1-B的改革觀點，被認(rèn)為大體回到H1-B的設(shè)立初衷，即為本國人不足以從事的高技能職位尋找合適的外國員工—美國歡迎高技能的移民。但在如今的大環(huán)境加上特朗普的形象，卻讓很多人產(chǎn)生了額外的擔(dān)憂—改革會不會“把嬰兒連同洗澡水一起倒掉”？